支線航空發展政策改革總體框架研究（下）

　　通過降低第三類機場尤其是中小機場的收費標準，可以激勵航空公司開通更多的航班，進步中小機場的通達性。這也是國家倡導的降低制度性交易本錢的應有之義。

　　中小機場大面積虧損是長期困擾政府和機場治理機構的大題目。這個題目的長期存在，與對中小機場的認知不全面和治理機制設計不到位有關。支線機場都是旅客吞吐量不大的小規模機場，由于機場行業投資大，具有很強的規模經濟特性，在達到一定規模前是不可能盈利的。地方政府投資建設機場時也應當知道短期內是不能盈利的，不但不能盈利，甚至營業收進連運營費用都補償不了，需要政府提供補貼。因此，既然中小機場建設的目的不是在短期內盈利，那么對于小規模機場，應當按照《機場治理條例》規定的“機場是公共基礎設施”的定位，采用恰當的方式進行治理，而不能按照一般企業那樣考核利潤。

　　對上述數據進一步分析可知，70座支線飛機的不含稅價格是2523萬美元，單座不含稅價格是36萬美元；130座干線飛機的不含稅價格是3427萬美元，單座不含稅價格是26萬美元。因此，支線飛機的單座不含稅價格只比干線飛機多10萬美元，由于稅收政策原因，導致支線飛機的單座購買價格比干線飛機多16萬美元，差額進步了60%。

　　2008年，民航總局、財政部印發了《民航中小機場補貼治理暫行辦法》（民航發[2008]15），建立了對中小機場的補貼制度。2010年、2012和2020年，民航總局、財政部對其做了修訂，現行有效的辦法是財建〔2020〕93號文件印發的。

　　2013年8月1日，民航業全面實施營改增。2013年8月，財政部、國家稅務總局印發《關于調整進口飛機有關增值稅政策的通知》（財關稅[2013]53號），從2013年8月30日起，將干線飛機的進口增值稅優惠稅率由4%上調為5%；同月，國務院關稅稅則委員會印發《關于調整褐煤等商品進口關稅稅率的通知》（稅委會[2013]31號），從2013年8月30日起，取消空載重量在25噸及以上但不超過45噸的客運飛機（稅號：ex88024010）的1%進口暫定稅率，恢復實施5%的最惠國稅率。

　　2006年，民航總局在《關于〈民航總局關于促進支線航空運輸發展的若干意見〉的背景》中指出：“導致適合支線航空運輸的支線飛機數目較少的主要原因之一是支線飛機、發動機及零備件進口稅賦過高。目前國家對進口空載重量25噸以下的飛機征收關稅5%和增值稅17%，綜合稅率為飛機價值的22.85%，而空載重量25噸以上的干線飛機關稅和增值稅僅分別為1%和4%，大大低于支線飛機稅率，造成支線航空運營本錢遠高于干線飛機運營本錢。例如購買1架國外生產的70座級飛機，購機價格約為3100萬美元（含關稅、增值稅），均勻單座價格約為44萬美元，而購買1架130座級的飛機，購機價格約為3600萬美元（含關稅、增值稅），海運費，均勻單座價格為28萬美元，單座價格相差16萬美元。因此，航空公司寧可購買130座級飛機，也不往買70座級的飛機，兩種機型投進航線運營的本錢差異太大”。

　　假如支線航線主要由窄體飛機運營改為支線飛機運營后，支線機場的通達性會大幅度進步，航空運輸對經濟社會發展的支持作用將更強，獲得的財政收進將更多。因此，在支線航空政策調整過程中，建議國家財政增加部分財政支持資金，實際上，這種財政資金支持的效果更類似于政府的投資。國家財政資金投進的增加，將加速支線航空市場結構調整的進程，對國產飛機的發展也會產生很大的支持作用。

　　六、機場收費政策

　　機場與公路不同，公路建成后就可以通車，只是車次多少題目，新建中小機場投進使用時旅客很少，假如沒有補貼，航空公司不能盈利，根本不會開通航班，就會導致機場閑置，造成投資浪費。中小機場投產前幾年需要政府提供機場運營補貼和投資補貼，是一項較大的投資支出。目前機場投資時一般只做一次性的投資預算，而不做補貼預算，導致很多中小機場投進運營后缺少資金進行補貼，給地方政府和機場治理機構都帶來不少麻煩。

　　這種補貼方式區分機場治理機構需要補貼的程度，對于公平提供補貼是有效的，促進了這些機場的發展。但是，根據旅客人數提供變動補貼的方法，不能區分支線飛機和干線飛機對優化機場通達能力所提供正外部性的差異，也不能激勵中小機場治理機構采取措施吸引支線飛機運營這些中小機場，對進步中小機場通達性的作用不足。由于在旅客人數相同的情況下，航班數目不同時，機場的通達能力是不同的。

　　干線飛機進口享受稅收優惠政策，支線飛機進口不享受稅收優惠政策，導致支線飛機進口稅收本錢大大高于干線飛機，這個題目曾經是制約我國支線航空市場發展的重要原因。隨著營改增政策的實施和稅率的調整，這一題目基本解決了。

　　由于對干線飛機與支線飛機同等減免航材進口環節的關稅和增值稅，不能產生激勵航空公司用支線飛機運營支線航線的效果。

　　表2：機場分類目錄

　　另外，為了激勵航空公司用支線飛機運營支線航線，建議實施與干線飛機相差異的機場收費政策，對航空公司用支線飛機運營中小機場免收部分費用，由中心和地方財政按照支線飛機航班起降架次對中小機場提供運營補貼。

　　十一、營改增政策消除了進口支線飛機的稅收劣勢

　　總之，民航業營改增政策的實施和進口關稅稅率的調整，降低了支線飛機對干線飛機的競爭劣勢。但是，由于進口稅收政策的復雜性，民航業對這個政策利好的認知仍然比較膚淺，民航業內很多專業人士直到現在仍然在說支線飛機比干線飛機的進口稅收本錢高，該政策調整并沒有在飛機引進決策中產生大的作用。

　　根據財務收支情況，中小機場治理機構大致可以分為三類：第一類是規模很小的機場，業務收進現金流不能補償業務支出，現金流量是負值，不能持續運營，需要政府補貼；第二類是規模稍大一些的機場，業務收進現金流能夠補償業務支出，現金流量是正值，但計提跑道、候機樓等固定資產折舊后虧損；第三類是規模較大，業務收進現金流能夠補償業務支出，現金流量是正值，計提跑道、候機樓等固定資產折舊后仍然有利潤。

　　《民航中小機場補貼治理暫行辦法》（財建〔2020〕93號）第七條規定，中小機場補貼包括固定補貼和變動補貼兩部分。固定補貼根據地區種別和機場旅客吞吐量檔次確定。基本原則是所在地區經濟越不發達、旅客吞吐量檔次越低，補貼額越高。變動標準補貼按照旅客吞吐量人次計算，根據地區種別和機場旅客吞吐量檔次確定標準，原則與固定補貼相同。

　　八、支線機場治理體制

　　目前，我國存在中小機場收費定價偏高的現象，扭曲了交易結構，不利于支線飛機運營中小機場模式的發展。

　　我國目前支線飛機不到200架，占飛機總數的比例僅僅5%，提供的旅客運輸周轉量不到2%，減免這些支線飛機的增值稅，對國家財政不會造成大的負擔。隨著支線機隊規模的擴大，支線飛機的規模經濟上風就能體現出來，運營本錢就會大幅度降低，等支線飛機的機隊規模比較大（例如占全國機隊規模的25%）時，再恢復或者調高支線飛機運營收進增值稅，那時對支線航空不會造成不利影響。

　　根據《關于營運支線航線的國內航空公司維修用航空器材進口稅收的暫行規定》（財關稅[2010]58號）及其更新文件，從2011年至今，國家對國內航空公司用于支線航線飛機、發動機維修的進口航空器材（包括送境外維修的零部件）免征進口關稅和進口環節增值稅。

　　表1和表2是民航發〔2017〕18號文件中的機場分類目錄和內地航空公司內地航班航空性業務收費的基準價。從這兩個表格中可以看出，一類機場的收費標準低于二類機場，二類機場的收費標準低于三類機場。也就是機場越繁忙，收費標準越低，機場業務量越小，收費標準越高。這種標準，是按照自然壟中斷理論制定的，貫徹了“本錢回收”定價原則，不答應繁忙機場的治理機構利用自然壟中斷地位按照過高價格收取費用。國家之所以這樣規定，是由于一類機場固然投資額大，但這類機場的航班量也很大，即使執行稍低一些的收費標準，這些機場的收進也能夠收回本錢；三類機場固然投資額小一些，但這些機場的航班量也很小，有些機場甚至天天只有幾個航班，即使執行這樣較高的收費標準，這些機場的收進也難以補償本錢。本錢收回定價原則與市場供求定價原則是相反的。在市場供求定價原則下，供求雙方按照供求定律協商確定價格，一類機場的航班時刻供不應求，機場收費標準應該高；三類機場的航班時刻供過于求，機場收費標準應該低。

　　七、支線航班航材進口稅收優惠政策

　　由于政策效果的滯后性，這些政策改革應當按照先易后難的原則實施，并動態評估政策實施的效果，假如簡單易行的政策實施后就能實現政策目標，則其他政策改革就不再實施。

　　對上述三類機場，應當實行不同的治理體制。對于第三類機場，其治理機構可以作為一般企業對待，政府一般不用提供運營補貼，可以考核利潤。對于第一、二類機場，應當將跑道、候機樓等資產作為與市政道路同類的資產，不作為機場治理機構的資產，不計進機場治理機構的資產負債表，不計提折舊。機場治理機構承擔的是對機場設施提供治理維護服務的職能和運營機場設施向航空公司提供服務的職能，其對運營治理、維護有關的本錢費用負責。這樣處理，第二類機場的治理機構就不會虧損了。對于第一類機場的治理機構，地方政府可以參照財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操縱指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），按照該文件規定的可行性缺口補助（ViabilityGapFunding）方式提供補貼。可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司本錢回收和公道回報，而由政府以財政補貼、股本投進、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

　　本文是一個支線航空發展政策的框架性改革建議，各個政策建議的論述都是比較扼要的，也沒有進行定量分析。今后，我們要對上述每一項政策都進行具體的分析論證和制度設計，為我國航空運輸事業的發展提供更有力支持。

　　通過上述分類處理，可以有效解決困擾各方的中小機場治理機構大面積虧損題目，讓機場治理機構輕裝上陣，加強治理，提供安全、優質、高效的服務。

　　民航業營改增后，由于增值稅的價外稅性質和多環節征收特征，航空公司定期申報繳納的增值稅與進口環節繳納的增值稅存在此消彼長的關系：在進口環節繳納的增值稅增加，定期申報繳納的增值稅就減少；在進口環節繳納的增值稅減少，定期申報時繳納的增值稅就增加，但航空公司繳納的增值稅總額并沒有變化。因此，在營業稅制度下能降低航空公司本錢的減免用于運營支線的航材進口環節增值稅制度，在營改增后，除能夠節省少量資金本錢外，基本失效了。

　　通過2013年8月的稅率調整，進口干線飛機和支線飛機的關稅稅率都變為5%，在關稅本錢方面沒有了差別。固然干線飛機進口仍然享受5%的增值稅優惠政策，比支線飛機執行17%（后減為13%）的進口稅率低，但由于民航業實施增值稅政策后，進口環節增值稅可以抵扣銷項稅額，不再計進飛機本錢，增值稅優惠政策也就不會影響影響飛機購買本錢。因此，營改增政策實施后，干線飛機與支線飛機進口環節的稅收本錢基本相同了。

　　與機場收費類似的是空管部分收取的航路費和進近指揮費，可以對支線飛機免收。由于該收費標準不高，影響不大。

　　前文先容了現行支線航空政策分析與改革方向，政策改革的基本原理與方法，支線航空補貼政策以及民航發展基金政策的題目【支線航空發展政策改革總體框架研究（上）】本文接上文，繼續研究支線航空發展政策改革總體框架。

　　在國產支線飛機與進口支線飛機的比較方面，國產支線飛機沒有關稅負擔，而且也執行5%的增值稅優惠稅率，比進口支線飛機具有競爭力。

　　之所以設計上述三類治理體制，是由于機場是地方政府決策投資建設的，是為地方經濟和社會發展服務的，地方政府應當承擔決策風險。機場治理機構一般是在建成后為治理機場而組建的，只應對其提供的治理服務承擔風險，機場投資決策產生的風險不應當由機場治理機構承擔。

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